АНАЛИЗ НА Д-Р НИКОЛАЙ НИКОЛАЕВ, ПРОКУРОР И ГОВОРИТЕЛ НА СОФИЙСКАТА РАЙОННА ПРОКУРАТУРА ПРЕД LEX.BG
Процедурата по събиране на становища на заинтересовани страни и правни мнения пред Конституционния съд по дело № 1/2024г. приключи. Сериозно предизвикателство е включването с коментар в дебата по повод гласуваните от Народното събраниe изменения в Конституцията на Република България – особено след критичните коментари по темата на учени като проф. д-р Пламен Киров, проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д-р Даниел Вълчев, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д.н. Райна Николова, доц. д-р Борислав Цеков, доц. д-р Наталия Киселова.
Конституционните промени в частта относно съдебната власт преследват няколко практически цели – ограничаване правомощията на главния прокурор, преструктуриране на съдебната власт и поставяне на прокуратурата под политическото влияние на Народното събрание. С измененията се намалява мандатът на главния прокурор от 7 на 5 години, ограничават се правомощията му по утвърждаване на методически указания и се лимитират основанията, на които той може да сезира Конституционния съд.
Конституционните изменения, добили популярност като ново издание на съдебната реформа, радикално преструктурират административните органи на съдебната власт. Премахва се единният за съдебната власт Висш съдебен съвет, като се създава нов конституционен орган – Висш прокурорски съвет, в който 6-има от 9-имата изборни членове се избират от Народното събрание с квалифицирано мнозинство (вместо досегашния баланс между професионалната и политическата квота – 5 на 5). Този нов орган предлага на президента назначаването на главния прокурор.
Измененията засягат независимостта на съдебната власт, нарушават принципа на разделение на властите и са приети от некомпетентен орган ultra vires. Става въпрос, разбира се, за невъзможността обикновено Народно събрание да променя формата на държавно управление. Тези правомощия са в изключителната компетентност единствено на Велико народно събрание (ВНС). Както често се опитваме да обясняваме на студентите (понякога без успех), формата на държавно управление не е само дали държавата е република, или монархия. Не става въпрос и единствено за това дали републиката е парламентарна, или президентска. Формата на държавно управление – политическият режим, е такова конституционно установено разпределение на държавната власт между различните титуляри, което отразява баланса на сили между тях. Няма как да не бъде цитирано Решение № 3 от 2003 г. на Конституционния съд, в което е разтълкуван смисълът на понятието „форма на държавно управление“. В него конституционните съдии посочват, че „неразривно свързана с формата на държавно управление, която би се променила, е и ако се променят структурата, формирането и функциите на звената от съдебната система и статута на нейните органи, включително висшите конституционно установени длъжности… Промяна е също така, ако например председателите на Върховния касационен и на Върховния административен съд или главният прокурор се избират от Народното събрание или се назначават от неговия председател или от Министерския съвет, а съдиите, прокурорите и следователите се назначават, преместват, повишават или уволняват не от Висшия съдебен съвет, а от друг орган.“
Редуцирането на правомощията на главния прокурор, намаляването на мандата му, неговото избиране от доминираща политическа квота в един новообразуван конституционен орган са все въпроси, които може да реши единствено Велико народно събрание.
Юристите често сме обвинявани в прекомерен формализъм. Прилагате точно каквото пише в закона – казват критиците, без да си давате сметка за живия живот. Последователите на Макиавели и политическата целесъобразност може би биха възразили на изключителната компетентност на ВНС с аргумента, че тя би попречила на перманентната съдебна реформа (нещо като постоянната революция при Лев Троцки). Вероятно в подобни коментари би имало резон. Проблематиката обаче има по-дълбоки измерения.
Смисълът на изключителната компетентност на Великото Народно събрание да променя формата на държавно управление се крие в една идея, която е в основата на учението за конституционно управление. Става въпрос за разделението между учредителна власт (le pouvoir constituant) и учредена власт (le pouvoir constitué), формулирано от идеолога на Френската революция Еманюел Жозеф Сийес, останал известен в историята като абат Сийес.
Абат Сийес учи, че учредителна власт е най-прекият изразител на суверенитета. Тя създава основите на държавната организация, върху която функционират учредените власти – изпълнителна, законодателна, съдебна. В сърцевината на конституционализма е залегнала идеята за ограничено управление – една власт, която да „напише правилата“ на конституционния строй, след което да се саморазпусне и да позволи на учредените от нея власти да осъществят своите установени в Конституцията властнически правомощия. В Република България титуляр на учредителна власт е Великото народно събрание.
Изпълняването на функциите едновременно на учредителна и учредена власт е опасно явление, което крие риск от деспотизъм. Нещо подобно се е случило не чак толкова отдавна – при Якобинския Конвент в края на XVIII век. Съчетаването на цялата власт в един орган едва ли може да се нареди сред светлите примери за конституционно управление. Сигурно именно това е имал предвид и Монтескьо, когато е казвал, че всяка власт покварява, а абсолютната власт покварява абсолютно.
Но да оставим за малко настрана компетентността и процедурата. Разгледано по същество, създаването на Висш прокурорски съвет (ВПС), доминиран от Народното събрание, засяга независимостта на съдебната власт и нарушава принципа на разделение на властите. На ВПС са поверени всички управленски въпроси в прокуратурата – от наказването и повишаването на магистрати до избора на главен прокурор. Промените институционализират прокурорска система като част от съдебната власт. Прокурорите продължават да бъдат независими и подчинени единствено на закона при постановяването на своите актове. Тяхното административно ръководство обаче ще бъде в ръцете на политическите мнозинства в Народното събрание. Това отваря широко вратите за политическо влияние в цялата съдебна власт, което е точно обратният резултат на поставената цел за ограничаване на подобни въздействия.
Може би най-подценяваните критики на конституционните изменения в частта относно съдебната власт се крият в политическата целесъобразност на промените. Ще дадат ли те положителен ефект върху съдебната система? Отговорът е противоречив.
От измененията в техните приети и обнародвани редакции следва, че Народното събрание трябва непосредствено да споделя бремето на ефективна, законова и справедлива дейност на прокуратурата. Оставяйки настрана гореизложените бележки относно разделението на властите, независимостта на съдебната власт и изключителните правомощия на Великото народно събрание, възниква логичният въпрос от практиката – способен ли е българският парламент трайно да поеме отговорност и за работата на прокуратурата? Заслужава си да бъде припомнено, че за последните по-малко от три години сме преки очевидци на пет-шест парламентарни кризи при невъзможност да бъде съставено правителство от Народното събрание. Може да се отбележи и фактът, че настоящият състав на Висшия съдебен съвет е с изтекъл преди повече от година и половина мандат. Не са видни и перспективи за скорошното формиране на редовен състав. Конституционните промени крият риск политическата и парламентарна криза да обхване трайно и съдебната власт. Не е плод на богато въображение хипотеза, при която разнородните парламентарни фракции в Народното събрание формират Висш прокурорски съвет, неспособен да се спре върху една кандидатура за главен прокурор. Ако пък съумее да го направи, то един избран по този ред главен прокурор няма ли да бъде представител на определено политическо мнозинство, в т.ч. вътре във ВПС? Този главен прокурор няма ли да е по-склонен към компромиси що се касае до върховенството на закона тогава, когато съществува риск да загуби подкрепата на мнозинството, а впоследствие – и поста си?
В заключение може да бъде казано, че правоприлагането на разглежданите от Конституционния съд изменения на Конституцията – в случай, че не бъдат обявени за противоконституционни, по-всяка вероятност няма да има фатален или друг есхатологичен завършек. Дори измененията да останат действащо право, а Конституционният съд радикално да преоцени своята съдебна практика и цитираното Решение № 3 от 2003 г., земята ще продължи да се върти, птичките ще продължат да пеят, а прокуратурата и за напред ще повдига и поддържа обвинения срещу престъпни посегателства. В същото време обаче Прокуратурата на Република България – подсистемата на съдебната власт, обезпечаваща върховенството на закона, може да изпита сериозни трудности, свързани с повишаване на общественото доверие, разкриване на престъпленията, наказване на виновните и гарантиране на справедливост. Вероятно не това е пътят за укрепване на държавността.